Estamos entrando en la recta final del sexenio tanto a nivel federal como en los estados y municipios del país y, por lo tanto, entramos en la época en que se inicia (o debiera iniciar) la preparación de la rendición de cuentas de los actuales gobernantes. Una de las herramientas de rendición de cuentas menos conocida es el «Libro Blanco». Estos documentos, en el año de cierre de la administración gubernamental correspondiente, deberían concluirse a más tardar el último día hábil de octubre de ese año (2024), para que pueda incorporarse al acta de entrega recepción del titular de la dependencia o entidad.

¿QUÉ ES UN LIBRO BLANCO?

Desde la década de 1990, en el ámbito empresarial, el término «libro blanco» se refiere a un documento que tiene como objetivo revelar los beneficios de tecnologías y productos específicos. Esta acepción de libro blanco es casi siempre un documento de comunicaciones de marketing diseñado para promocionar las soluciones o los productos de una compañía específica.

Existen cuatro tipos básicos de libros blancos comerciales:

  • Beneficios del negocio: Se enfoca en presentar una situación de negocio favorable a los ejecutivos.
  • Técnicos: Ayuda a personas influyentes (como los ingenieros) a entender cómo funciona un concepto o tecnología.
  • Híbridos: Combina un enfoque en negocios de alto nivel con detalles técnicos en un solo documento.
  • Comerciales: Su objetivo principal es aumentar las ventas.

El término libro blanco se originó en el gobierno británico (se señala el Libro Blanco de Churchill de 1922 como el primer ejemplo conocido)[1]. En el gobierno británico, un libro blanco suele ser la versión menos extensa del llamado libro azul, ambos términos derivados del color de la cubierta del documento. Los libros blancos son una «herramienta de democracia participativa... no [un] compromiso político inalterable»[2]. «Los libros blancos han tratado de desempeñar el doble papel de presentar políticas gubernamentales firmes y, al mismo tiempo, invitar a opinar sobre ellas»[3].

En Canadá, un libro blanco es «un documento de política, aprobado por el Gabinete, presentado en la Cámara de los Comunes y puesto a disposición del público en general» [4]. La «presentación de información sobre políticas mediante el uso de libros blancos y verdes puede ayudar a crear conciencia sobre cuestiones de política entre los parlamentarios y el público y fomentar el intercambio de información y análisis. También pueden servir como técnicas educativas» [5].

En la Mancomunidad de Naciones, libro blanco es el nombre informal de un documento parlamentario que enuncia una política gubernamental. En el Reino Unido, estos son mayormente publicados como «documentos de dirección». Los libros blancos son una forma en que el gobierno puede presentar preferencias políticas antes de introducir legislación. La publicación de un libro blanco pone a prueba la opinión pública sobre cuestiones políticas controvertidas y ayuda al gobierno a evaluar su probable impacto [6] [7] [8].

Dentro del ámbito de la Unión Europea (UE) los libros blancos contienen un conjunto argumentado de propuestas de acción comunitaria en un ámbito específico. En este sentido, son establecidos por la Comisión Europea en el marco de los comités consultivos que comprenden a los miembros de la Comisión, representantes de grupos de interés y administraciones nacionales. Aspira a gestar decisiones políticas y una política concertada. Estos libros aparecen muchas veces, pero no necesariamente, tras la aparición de un libro verde sobre el mismo tema [9].

LOS LIBROS BLANCOS EN MÉXICO

En el ámbito gubernamental mexicano, se conoce como libros blancos a los documentos que publican los gobiernos en determinados casos para informar a los órganos legislativos o a la opinión pública con el objetivo de ayudar a los lectores a comprender un tema, resolver o afrontar un problema, o tomar una decisión. En otros países, por el contrario se entiende que los libros blancos son publicados para exponer una política o proponer una línea de acción en un tema de preocupación actual; además, manifiesta una clara intención de parte del gobierno por aprobar la nueva legislación. 

En otros países los libros blancos tienen un objetivo proactivo. En contraste en México los libros blancos son documentos públicos gubernamentales en los que se hace constar las acciones y resultados obtenidos más destacados de un programa, proyecto o asunto relevante y trascendente de la Administración Pública Federal. El Libro Blanco tiene como objetivo transparentar la toma de decisiones y las acciones implementadas por los servidores públicos. En ese sentido es una de las estrategias implementadas para consolidar la política en materia de rendición de cuentas, información, transparencia y combate a la corrupción; es decir, se constituye en una herramienta de memoria del proceso gubernamental. 

Normalmente, la finalidad de elaborar un libro blanco es dejar una constancia documental ordenada, cronológica y completa de las acciones legales, técnicas, financieras, presupuestarias operativas, administrativas, de control y seguimiento, llevadas a cabo durante el la vigencia de un  programa o proyecto gubernamental que se estima relevante; es decir, en principio, en México los libros blancos son una memoria de gestión; sin embargo, consideramos importante que también se consideren las acciones pendientes de realizar en los proyectos y programas que por su naturaleza no estén ceñidas al periodo gubernamental vigente en el momento de elaboración.

De tal manera que un Libro Blanco es una herramienta que permite consolidar la rendición de cuentas, materializar la transparencia y que permite observar el desarrollo completo de un proyecto o programa; lo que finalmente, permite medir la eficacia y eficiencia respecto a su avance o cumplimiento, tanto de manera cuantitativa como cualitativa. Con la finalidad de contar con la información completa y veraz que permita confirmar que la implementación del programa o proyecto en cuestión realmente se tradujo en un beneficio a la sociedad.

¿Cuándo se considera relevante un programa o proyecto? En la administración pública se considera que el programa o proyecto es relevante si cumple con alguna de las siguientes características:

  1. sea de alto impacto social, económico, regional, cultural, es decir, que haya tenido como consecuencia un beneficio para la sociedad o para algún sector específico que se considere relevante en sí mismo;
  2. cuando contenga aspectos de gestión operativa que hayan fortalecido la administración pública;
  3. cuando por su naturaleza haya sido clave o importante para el logro de metas prioritarias de interés general o de algún sector conforme a los objetivos del Plan de Desarrollo correspondiente;
  4. se trate de un programa que otorga subsidios o transferencias de recursos fiscales;
  5. se trate de un programa regional ejecutado con recursos federales y que tenga impacto en la sociedad;
  6. que contribuye al fortalecimiento de los mecanismos de coordinación con las entidades federativas y sus municipios;
  7. se trate de un proyecto cuyo propósito fundamental sea ampliar la capacidad productiva de un sector económico y social determinado, la producción de bienes, infraestructura o servicios nacionalmente necesarios;
  8. se trate de un proyecto estratégico vinculado con las actividades señaladas en los artículos 25 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es decir, correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, así como la comunicación vía satélite y los ferrocarriles, entre otros.
  9. se considere necesario por disposición de algún ordenamiento jurídico, o
  10. se justifique la elaboración de un libro blanco en virtud de la importancia, complejidad o problemática suscitada para la implementación o ejecución del programa o proyecto en cuestión.

COMPOSICIÓN DE LOS LIBROS BLANCOS (GUIÓN)

Conforme a la normatividad existente alrededor de este tema, los Libros Blancos deberían contener por lo menos los siguientes apartados:

En primer lugar, una «Presentación», en la que se indicarán:

  • El nombre del programa;
  • sus principales componentes; es importante tener en cuenta que el término «componentes» hace referencia a uno de los niveles de objetivos que conforman la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) y, por lo tanto, esta enumeración debe ser congruente con lo señalado en la MIR del programa;
  • el periodo de vigencia que se documenta;
  • la ubicación geográfica;
  • sus principales características técnicas;
  • las unidades administrativas participantes; es decir, la Unidad Responsable o UR;
  • el nombre y firma del titular de la Dependencia o Entidad.


La segunda sección corresponde a «Fundamento legal y objetivo del Libro Blanco», en el cual se debe indicar el marco jurídico que sustenta el Libro Blanco y el propósito del mismo. Es decir, se deberá indicar la fundamentación legal que aplica al documento en específico tomando en cuenta que existe normatividad en el ámbito federal, y, en su caso, también en el estatal. El objetivo se refiere a la motivación para realizarlo, la cual corresponderá a alguna de las razones por las que se considera que el programa o proyecto en cuestión es relevante.

El siguiente apartado será el de «Antecedentes», en el cual se deben señalar las causas o problemática general que motivó la conceptualización y ejecución del programa o proyecto de que se trate. Esta información se encuentra relacionada en los elementos que componen la «Estructura Analítica del Programa» (EAP) que se utilizó en la definición del programa o proyecto en consideración, ya que la EAP es la herramienta que explica la razón de ser de un programa, mediante la descripción de la coherencia entre el problema, la necesidad o la oportunidad identificado (incluyendo sus causas y efectos) y los objetivos y medios para su solución, así como la secuencia lógica (vertical) entre causas, medios para su solución y efectos esperados.

La EAP se elabora con base en el árbol del problema y el árbol de objetivos desarrollados durante el proceso de planeación del programa o proyecto en cuestión. Una vez elaborados y analizados los árboles, y que ya se seleccionó una alternativa viable que constituye el programa, se conforma la EAP, la cual compara la cadena de medios-objetivo-fines seleccionada, con la cadena de causas-problema-efectos que le corresponde. A partir de la EAP, se perfilan los niveles del resumen narrativo de la MIR.

Después se debe especificar el «Marco normativo» aplicable a las acciones realizadas durante la ejecución del programa o proyecto. Es decir la lista de las normas que dieron sustento legal a las acciones realizadas en las etapas de planeación, diseño y ejecución del programa o proyecto.

También es importante explicar cuál es la «Vinculación» del programa o proyecto con el Plan de Desarrollo correspondiente (estatal o nacional) y con los programas sectoriales, institucionales, regionales o especiales a los que está alineado. Se debe señalar de qué manera los objetivos y beneficios del programa o proyecto se vinculan con los ejes, estrategias y líneas de acción del Plan de Desarrollo y los programas derivados. En principio, la principal guía para obtener esta información se encuentra en el nivel «Fin» de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) del programa o proyecto.

Después de explicar los elementos anteriores, que sirven a manera de introducción, se debe incluir un apartado en el que se presentará una «Síntesis ejecutiva del programa o proyecto», la que incluirá una breve descripción cronológica de las principales operaciones realizadas, desde la planeación, ejecución y seguimiento hasta la conclusión del programa o proyecto; además, incluirá la prospectiva que, en su caso, corresponda. Esta síntesis estará refrendada, con la firma autógrafa del titular de la Dependencia o Entidad.

La siguiente sección corresponde a «Acciones realizadas», en la que se describirá e integrará, de manera pormenorizada, la información relacionada con las principales decisiones y actos realizados durante la ejecución del programa o proyecto. De acuerdo con el asunto a documentar, como mínimo deberá incluirse la documentación relativa a lo siguiente:

Planeación: objetivos, metas, estrategias, y programas de ejecución o de trabajo; se puede utilizar la parte de la MIR correspondiente a las «Actividades» programadas en la MIR. En el caso de un proyecto de inversión en esta sección se deben considerar la integración de proyectos ejecutivos, y de expedientes documentales de soporte; los Estudios de Factibilidad, Medio Ambiente, proyectos, ingenierías, planos, licencias, permisos, liquidaciones, etc.; las autorizaciones (tanto del Proyecto de Inversión como las autorizaciones plurianuales);

 

La descripción de las actividades de ejecución llevadas a cabo;

 

Aplicación de los recursos financieros y presupuestarios, incluyendo un cuadro resumen del total del presupuesto autorizado, ejercido, comprometido y disponible y, en su caso, información de los recursos enterados a la Tesorería de la Federación;

 

Una explicación de los procesos de contratación de obras públicas, adjudicación de bienes o servicios; copia de los contratos y convenios celebrados y en su caso, controversias en proceso de resolución. En el caso de proyectos de inversión se deberá considerar contratación: contratos, garantías y programas de obra. Los anticipos, los pagos (de estimaciones), los ajustes de costos, los convenios o reprogramaciones, los informes de avances físico financiero, así como las actividades de conclusión: entrega y recepción de obra;

 

Cuándo las acciones, proyectos, acciones o políticas públicas se incorporen a la gestión sistemática de la Dependencia o Entidad, se deberán describir y graficar, los principales «procesos» instrumentados para su operación recurrente; lo cual se puede consultar en la sección de la MIR correspondiente a la programación de actividades.

 

Como señalamos anteriormente, es importante incluir las «Acciones Pendientes de Ejecutar» de aquellos proyectos o programas que por su naturaleza no estén ceñidas al periodo gubernamental vigente. En este apartado, se deben enlistar los actos legales, técnicos, financieros, presupuestarios operativos, administrativos, de control y seguimiento, a los que, por la naturaleza del programa o proyecto, deban de darse continuidad al término de una Administración.

En la sección de «Seguimiento y control» se debe incluir una relación de los informes periódicos que se hayan presentado sobre los avances y situación del programa o proyecto; así como, en su caso, las tareas realizadas para corregir o mejorar su ejecución, las auditorías practicadas y la situación de la atención a las observaciones determinadas.

A pesar de no ser el último, el siguiente apartado es, desde el punto de vista de la política pública, el más importante del libro blanco, y corresponde a «Resultados y beneficios alcanzados e impactos identificados». En este apartado se precisará el avance en el cumplimiento de los objetivos y metas del programa o proyecto, los resultados y beneficios alcanzados e impactos identificados. Para desarrollar este apartado será necesario recurrir a información cuantitativa que sea objetivamente verificable, para ello es muy importante recurrir a los indicadores que se hubieran registrado en la MIR del programa o proyecto, las metas registrada de dichos indicadores y las desviaciones observadas a lo largo de la vigencia del programa o proyecto. También es importante considerar si se cumplieron los supuestos identificados en la MIR y, de no ser así, qué acciones se realizaron para mitigar los riesgos identificados.

El titular de la dependencia o entidad deberá emitir una «Certificación de veracidad de la información que integra Libro Blanco». En este apartado, tanto el responsable del programa o proyecto en cuestión, como quien haya elaborado el Libro Blanco harán constar que la información que lo integra es adecuada, suficiente y armonizada al programa o proyecto, al haber sido plenamente identificada con la documentación e información obtenida y consultada para su elaboración.

Finalmente, se incluye una sección de «Anexos», en donde se incluirá una relación cronológica y ordenada por temática, de todo el soporte documental que se generó durante las etapas de planeación, presupuestación, ejecución, seguimiento y puesta en operación del programa o proyecto, de acuerdo con su naturaleza y características y de conformidad con la normatividad aplicable.

Las temáticas y/o anexos que deberán considerarse para clasificar toda la documentación soporte del programa, proyecto, acción o política, según corresponda, serán las siguientes:

a) Lista de documentos que contiene el libro;

b) Estudios, análisis, proyectos ejecutivos y expedientes técnicos;

c) Autorizaciones, dictámenes, licencias y permisos;

d) Procedimientos de contratación de bienes, servicios y obras públicas;

e) Contratos y convenios;

f) Presupuesto autorizado y aplicación de los recursos (documentación soporte de los trámites y registros contables y presupuestarios realizados);

g) Informes periódicos de avances o seguimiento, situación e informe final;

h) Auditorías de los entes de fiscalización (auditorías practicadas y la atención a las observaciones determinadas), en su caso;

i) Archivo electrónico conteniendo copia de los soportes documentales relacionados con los actos llevadas a cabo para la ejecución del programa, proyecto o política pública; y

j) Otros que se consideren necesarios para una mejor comprensión del asunto.

 

FASES DE INTEGRACIÓN

En el siguiente esquema se ilustran las etapas que se deben seguir para la integración de un Libro Blanco.

 


La primera etapa corresponde a la definición de «Requerimientos». Es la etapa en que se definen los insumos que se requerirán para la redacción e integración documental del Libro blanco.

Lo primero es elaborar el «Expediente del asunto», el cual deberá contener todos los documentos del origen y desarrollo del programa o proyecto; es decir, la programación, el presupuesto, los calendarios, los informes, los reportes, los contratos, los convenios, las autorizaciones, los oficios, etc.

Se deberá identificar la «Normatividad» aplicable directamente al asunto, tanto para la elaboración del Libro Blanco como del asunto en particular, considerando, además, el orden jerárquico y el articulado específico.

La segunda etapa corresponde a la «Elaboración», que consiste en todas aquellas actividades que se deben realizar para elaborar materialmente el Libro Blanco, desde el acopio de la información hasta la digitalización del respaldo documental, para lo cual, antes que nada se debe i) buscar y acopiar toda la documentación que se encuentra relacionada directamente con el asunto.

Posteriormente, ii) se realizará un análisis de la importancia legal y administrativa de cada documento comprobatorio del asunto, los que simultáneamente se deberán ordenar de manera cronológica para facilitar la redacción e integración del Libro Blanco.

En tercer lugar, con base en la evidencia documental que se seleccionó, se deberá iii) redactar cada uno de los apartados del Guión ya comentado. Es importante señalar que como el Libro Blanco es una reseña cronológica, esta sección debe estar respaldada con los documentos de cada incidencia descrita en la reseña, independientemente de los anexos documentales que se incorporen.

Paralelamente a la redacción del Libro Blanco se podrá ir realizando iv) la digitalización de la documentación seleccionada (originales), cuyas imágenes se integrarán al archivo o carpeta electrónica final del Libro Blanco.

La tercera y última etapa corresponde a la culminación del trabajo de «integración y presentación» del Libro Blanco, en el que se deberá revisar que su contenido y forma se haya apegado a la normatividad correspondiente, antes de pasarlo a firma y publicación.

En este caso se sugiere que el Órgano Interno de Control (OIC) realice una revisión del Libro Blanco, para constar su elaboración conforme a la normatividad establecida, así como, de ser necesario, sugerir los ajustes correspondientes.

Una vez validado el Libro Blanco por el OIC, el Titular de la Dependencia o Entidad, debe revisarlo y firmarlo; finalmente se procede a su distribución.

Con eso se concluirá la elaboración de un Libro Blanco.

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[1] James, Anthony (17 de junio de 2017). «Origin of White Papers». Klariti.com.

[2] Doerr, Audrey D. The Role of White Papers. En: Doern, G. B. y Peter Aucoin. The Structures of Policy-making in Canada. Toronto, MacMillan, 1971. pp. 179–203.

[3] Pemberton, John E. Government Green Papers. Library World 71:49 Aug. 1969.

[4] Doerr, Audrey D. The Role of White Papers in the Policy-making Process: the Experience of the Government of Canada. 1973. Thesis (Ph.D.) – Carleton University. 1. 56.

[5] Doerr, Audrey D. The Machinery of Government. Toronto, Methuen, 1981. p. 153.

[6] Chapin, Henry and Denis Deneau. Citizen involvement in Public Policy-making: Access and the Policy-making Process. Ottawa, Canadian Council on Social Development, 1978. p. 33.

[7] En Australia, un ejemplo de libro blanco gubernamental es el correspondiente al Pleno Empleo en Australia y, en el Reino Unido, el Libro Blanco de 1939 y el Libro Blanco de Defensa de 1966.

[8] en la historia de Israel, el Libro Blanco británico de 1939, que marcó un giro brusco contra el sionismo en la política británica y en ese momento fue recibido con gran ira por la comunidad judía Yishuv en la Palestina del Mandato, se recuerda como «El Libro Blanco».

[9]  Por ejemplo, el 12 de mayo de 2004 se adoptó el Libro Blanco sobre «los servicios de interés general». Este libro fue el resultado de la discusión publicada inicialmente en el Libro Verde del 21 de mayo de 2003.

Otro ejemplo, el Libro Blanco sobre el futuro de Europa presentado por la Comisión Europea en 2017 expone posibles vías para el futuro de la UE. La CE dice buscar hacer frente a retos como la globalización, el impacto de las nuevas tecnologías, los problemas de seguridad y el auge del populismo. El Libro Blanco expone cinco escenarios para la evolución de la UE, en función de las opciones por las que se decante la UE.