DIVISIÓN DE PODER, AUTONOMÍA Y OCAS (comentario III)

No. La verdad es que la creación de los OCAs, representa una evolución generada por la confluencia de diversas fuerzas que han guiado la creación de estos órganos dentro de la estructura estatal, y han moldeado sus características.

En primer lugar, durante las décadas de los 80s y 90s, el país vivió un mayor activismo social por participar en los procesos políticos, frente a un sistema político vertical, cerrado y profundamente autoritario. La alternativa fue generar espacios de participación en órganos que no estuvieran dentro de la órbita del poder. La creación de los primeros OCAs respondió a esta lógica, que así se convirtieron en la vía tendiente para fiscalizar, transparentar y democratizar al Estado.

Por ejemplo, en 1986, ante el fraude que el gobierno de la República realizó en Chihuahua contra el candidato panista a la gubernatura Francisco Barrio, claro ganador de la contienda, un grupo de 20 intelectuales, escritores y artistas firmaron una carta dirigida al presidente donde denunciaban los hechos. La carta llamó la atención y fue publicada en periódicos de Estados Unidos e Inglaterra.

El entonces secretario de Gobernación, Manuel Bartlett, citó a los firmantes en el restaurante La Calesa en la calle de Londres en la Ciudad de México. A la comida asistieron, entre otros, Carlos Monsiváis, José Luis Cuevas y Enrique Krauze. Bartlett les dijo que el gobierno, en ninguna circunstancia, iba a reconocer el triunfo del panista. Los asistentes argumentaron que el fraude era más que evidente. El secretario no cuestionó el fraude y les dijo —ésa fue su respuesta— que el gobierno nunca entregaría el poder a los empresarios, a la Iglesia y a los Estados Unidos. En realidad, estaba argumentando en favor del «fraude patriótico»

La disminución de la confianza ciudadana en las instituciones mermó la legitimidad de la acción gubernamental. Así, el nacimiento de los OCAs supuso la posibilidad de que funcionarios de origen «ciudadano» se encarguen de áreas de la administración, con autonomía de los partidos políticos.

Las reformas pusieron en marcha recursos y mecanismos para que se asumieran tareas esenciales sin la subordinación a los mandatos políticos de los gobiernos en turno en materias sensibles, como la electoral o la conducción de políticas como la educativa, con el propósito no sólo de asegurar la competencia y la inversión, sino las libertades y derechos de los ciudadanos.

Además, la complejidad creciente de la administración moderna genera la necesidad de entender las funciones gubernamentales de una forma diferente, desvinculando su actuación tanto de los poderes constitucionales tradicionales como de los poderes fácticos. En este sentido los OCAs pretenden despartidizar, descorporativizar y democratizar los órganos de gobierno del Estado

A la vez de ser «ciudadanos», a los miembros de los OCAs se les exige que sean profesionales destacados en la materia correspondiente, con una reconocida trayectoria profesional, formación especializada e integridad técnica. Estas características generan -al menos eso se espera- un círculo virtuoso que se traduce ante la ciudadanía en una imagen de imparcialidad.

Las críticas que se hacen en el sentido de suponer que duplican tareas y que, por ello, son prescindibles, no se sostiene a la luz de las competencias que les fueron atribuidas. Sus atribuciones son de distinta naturaleza, fundamentalmente porque requieren de competencias técnicas especializadas que no eran asumidas por los órganos centrales.

De esta forma, los OCAs garantizan cierto distanciamiento respecto del gobierno central, y aseguran que en algunos campos se tomarán decisiones por criterios técnicos y no partidarios, lo que implica una legitimación no mayoritaria sino de orden diverso: la legitimación técnica y especializada.

El surgimiento de estos organismos también se puede relacionar con el hecho de que existía una buena dosis de desconfianza respecto a la capacidad del gobierno para regular actores y que estos hicieran valer sus intereses por encima del interés general.

Los OCAs obligarían a fortalecer la capacidad reguladora del Estado para impedir la captura de estos órganos por distintos actores (empresarios, sindicatos, grupos de presión). Esta situación, por ejemplo, aparecería en el terreno de las telecomunicaciones, en el que los actores privados poseen poder económico e influencia; o, en el caso de la evaluación en el sector de la educación, en el que habría que conciliar mejor los intereses del órgano central, la Secretaría de Educación Pública (SEP), el sindicato y organismos de la sociedad civil.

Esta naturaleza particular de un organismo gubernamental: «No buscar beneficiar a determinado grupo o partido», les da un cariz muy diferente. Más aún cuando gracias al consenso de los actores políticos, estos decidieron quitarse las decisiones en estos campos de sus manos.

Diversos acuerdos multipartidistas -incluido el Pacto por México- fueron el origen de importantes reformas constitucionales que dieron origen a un buen número de OCAs: IFT, COFECE, CONEVAL, INAI e INEE; y la transformación de otros: el IFE en INE y la PGR en FGR.

También las olas de la historia jugaron su papel. El surgimiento de agencias de data más reciente está sustentado en la teoría de la regulación y en el impulso del modelo de agencias reguladoras autónomas promovidas desde organismos como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y el Banco Mundial (BM). Desde la década de 1980, los países de América Latina, por convicción de sus gobiernos o por presiones internacionales, comenzaron a implementar políticas de reforma, que en el ámbito de la administración pública fueron acompañadas por la Nueva Gestión Pública (NGP). Estas reformas fueron impulsadas por distintos organismos internacionales y llevadas a cabo por equipos reducidos de personas (tecnócratas) que ingresaron a la función pública durante la década de 1990 y conformaron el aparato gubernamental hasta 2018.

Asimismo, los OCAs surgieron para permitir al Estado Mexicano cumplir con sus obligaciones internacionales. Estos organismos permiten que nuestro país garantice el cumplimiento de diversas obligaciones internacionales en diversas materias, tales como derechos humanos, anticorrupción y garantías de libre mercado y competencia.

Se ha permitido la existencia de órganos constitucionales autónomos en el sistema jurídico mexicano, a través de diversas reformas constitucionales. Las obligaciones, facultades, requisitos y restricciones de los OCAs están determinados por distintos artículos de la constitución y las leyes orgánicas respectivas.

El ejercicio de sus funciones corresponde a aquellas áreas en las que, los procesos históricos y sociales que les dieron origen manifestaban la necesidad de sistemas imparciales, en los que ninguno de los tres poderes fueran juez y parte. Esas funciones han sido, hasta el momento, el manejo del sistema monetario, las elecciones, la medición de las políticas públicas en materia económica, la transparencia, el acceso a la información pública, los derechos humanos, las telecomunicaciones, la procuración de justicia y la competencia económica.

De forma condensada podemos decir que los OCAs han sido creados con el fin de ser imparciales; contar con la certeza sobre la información que proporcionan; que sean independientes de los poderes públicos, y que sus decisiones cuenten con fundamento técnico de en el mediano y largo plazos.

Los OCAs se consideraron la respuesta para pasar de un hiperpresidencialismo, en el que se ejercían poderes y privilegios metaconstitucionales en torno a un sólo participante, a una suerte de presidencialismo acotado para desconcentrar el poder político.

El pueblo mexicano ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión. Los órganos del Estado que conforman el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, cada uno con su ámbito de acción, con su propia y característica estructura organizativa y con su conjunto de funciones y responsabilidades. Es decir, los tres Poderes de la Unión no son soberanos. Son autónomos en el ejercicio de sus funciones. Los OCAs, por su parte son más bien órganos autónomos de control del poder y no de división o uso del poder.

Sin embargo, parece que este objetivo dio como resultado una patología muy mexicana («autonomitis»); pues hay quien considera que la creación de los OCAs responde a una moda o «cliché».

La calificación tiene su miga, pues al responder a una moda, en lugar de un «diseño institucional normalizado», estamos frente a un ejercicio de remiendo institucional, que arroja resultados irregulares en, al menos, tres vertientes:

En primer lugar, los artículos que establecen a los OCAs, están dispersos a lo largo del texto constitucional. Algunas Constituciones de Hispanoamérica organizan a los órganos constitucionales autónomos bajo un título común (Bolivia, Ecuador, Venezuela), estableciendo así de forma explícita sus formas de actuación y coordinación. Sin embargo, en México los reformadores mexicanos no se atrevieron a agruparlos bajo un solo título o capítulo en la Constitución. Cada organismo está constituido en un artículo diferente de la carta magna, a una gran distancia los unos de los otros.

Asimismo, la forma de regular cada uno es muy desigual; si se comparan las disposiciones constitucionales respecto del Banco de México, con las establecidas para los OCAs creadas en la última ola, se advierten diferencias de alcance y profundidad en la norma. Sin embargo, esto, sobre todo en el último caso rompe con una de las características con que debe contar un OCA (lo que comentaremos más adelante).

A este hecho se suma la falta de sistematización y de orden en las materias reguladas, ya que los reformadores se han negado a darles una regulación común o sistemática. El resultado es que, en materia de OCAs, la constitución es un texto reglamentario y desordenado.