CARACTERÍSTICAS DE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS


Los Organismos Constitucionalmente Autónomos de México son el conjunto de instituciones públicas constituidas al margen de los tres poderes de la Unión (legislativo, ejecutivo y judicial) en los que se deposita el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, ubicándolos en una condición de igualdad jurídica frente al resto y con una relación de coordinación y control.

La Constitución no prevé (ni regula) la creación de OCAs, a pesar de que los mismos existen y son jurídicamente aceptados. Su objetivo último es garantizar los derechos fundamentales y controlar la acción de los poderes clásicos del gobierno, a través de la acción de entes ajenos a la influencia de distintos grupos sociales.

En virtud de la necesidad de limitar los excesos en que incurrieron los poderes tradicionales y los factores reales de poder, puesto que generaron desconfianza social disminuyendo la credibilidad gubernamental, se dio lugar a la creación de los OCAs, encargados de fiscalizar o controlar instituciones para que no violenten el apego a la constitucionalidad.

Son considerados una vía para conciliar la democracia de partidos, de los poderes tradicionales y grupos económicos y sociales, por la autonomía que los caracteriza; no se deben a su creador o a quien los designa, pues se busca con ellos un equilibrio constitucional.

Vamos a comentar las características que tienen o deberían tener los OCAs, si bien se presentan por separado en un ejercicio de abstracción, la verdad es que existen interdependencias entre todas esas características:

ORIGEN CONSTITUCIONAL

En primer lugar, deben estar establecidos y configurados directamente en la Constitución. Gracias a ello tienen independencia jurídica de los poderes clásicos del Estado, lo que se traduce en autonomía orgánica y funcional a diferencia de un organismo descentralizado que es producto de una ley particular.

La fórmula que se repite en la Constitución en la mayoría de los casos es que se trata de organismos públicos autónomos con personalidad jurídica y patrimonio propio. Esto los convierte en personas jurídicas de derecho público, con potestad normativa o reglamentaria.

Esto implica que poseen atribuciones propias, especificadas en el propio texto constitucional y que sus competencias son propias y exclusivas.

Asimismo, el establecimiento constitucional les confiere autonomía jurídica y política. La autonomía jurídica o normativa tiene varias dimensiones. En principio, hacia su interior, tienen facultad para expedir las normas que los rigen; tienen la gran ventaja de poder decidir autónomamente su forma de gobierno o gobernanza corporativa, definir el conjunto de materias específicas de decisión, y las normas de procedimiento para validar la coerción institucional y técnica de sus decisiones; se encuentran facultados para emitir sus reglamentos, políticas, lineamientos y, en general, todo tipo de normas relacionadas con su organización y administración internas.

Por otro lado, hacia afuera, cuentan con la facultad de reglamentar la ley que les da competencia y subsanar los vacíos que se encuentren para la aplicación de la legislación; además, deben tener el derecho de iniciativa legislativa para proponer actualizaciones o reformas a la ley de su competencia.

Debido a su carácter técnico el ente u órgano no debe estar sujeto a las instrucciones del Poder Ejecutivo, del Poder Judicial o del Poder Legislativo. La autonomía política es el resultado de la urgencia de enfrentar los defectos perniciosos de la partidocracia que fue una de las razones para su surgimiento.

La autonomía respecto de los partidos políticos implica que sus integrantes sean funcionarios técnicos, de reconocido prestigio, pero sin afiliación política. Pueden ejercer una representación social, pero no una representación política.

Este hecho nos enfrenta a una problemática política. Los OCAs no poseen origen democrático ya que la designación de sus integrantes no es el producto de una elección popular. Sin embargo, en tanto que sus integrantes tienen un origen ciudadano, aunque no ejercen una representación democrática pueden ampliar la representación social.

LLEVAR A CABO FUNCIONES ESENCIALES DEL ESTADO

Se les asignan funciones estatales específicas en busca de una mayor especialización, agilidad, eficacia, control y transparencia en la atención de las demandas sociales. Funciones para las cuales -muchas veces por el contexto histórico- se ha considerado la conveniencia de un órgano específico que ejecute las tareas que no deben estar sometidas a la coyuntura política, pero que son parte de las atribuciones naturales del Estado; o, como en el caso de las autoridades electorales, la necesidad de contar con las máximas garantías de imparcialidad en los procesos electorales.

Para ello, deben tener la capacidad para decidir en los asuntos propios de la materia específica que les ha sido asignada, mediante procedimientos especializados, con personal calificado para atenderlos, con especialización en su área y que no se guíe por intereses partidistas o situaciones coyunturales, sino con estricto apego a la legalidad.

En el texto constitucional se les dotó de actuación e independencia en su estructura orgánica para que alcancen sus fines, que ejerzan una función del Estado que por su especialización e importancia social demanda autonomía.

Por eso, como ya hemos señalado, para integrar el órgano se escogen a personas con reconocido prestigio y experiencia en la materia de que se trate; además, la autonomía elimina las restricciones a sus actividades, evitando que estén condicionados a los poderes, y sólo a los mecanismos constitucionales.

Lo anterior debería llevar a que los OCAs gocen de la estima de neutralidad e imparcialidad por parte de la opinión pública.

AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA FUNCIONAL

Implica que los organismos cuentan con la capacidad de realizar, sin restricción o impedimento alguno, todas las actividades inherentes a sus atribuciones o facultades, lo cual involucra, tanto a la autonomía técnica como a la orgánica.

La autonomía orgánica significa que tiene cierta libertad para organizarse internamente y administrarse por sí mismo, sin depender de la administración general del Estado. Deben elaborar sus políticas, planes y programas respecto de las funciones a su cargo; también cada órgano está en libertad de seleccionar su personal, establecer medidas disciplinarias y designar a sus autoridades (crear un servicio civil de carrera). También tienen libertad para gestionar los materiales utilizados para llevar a cabo sus tareas.

Un punto de gran importancia administrativa es la relacionada con el manejo de sus miembros, sobre todo porque tienen la característica, heredada del Poder Judicial, de que sus decisiones más importantes son tomadas de forma colegiada.

Sus titulares tienen un estatuto jurídico especial que los resguarda de la presión o influencia que pudieran recibir de otros órganos o de los poderes fácticos de la sociedad. Dicho estatuto se traduce en garantías de designación, inamovilidad, duración, remuneración suficiente

Sus titulares son designados con la participación del presidente de la República, quien los propone, y son ratificados (o igualmente propuestos, según lo establezca la ley) por la Cámara de Diputados o el Senado de la República.

Los nombramientos son de mayor duración que los de las demás autoridades políticas.

La remuneración de sus titulares generalmente debe ser la misma que corresponde a los secretarios de Estado.

La remoción de sus titulares no está condicionada a ninguno de los poderes, sino de los mecanismos constitucionales; sus miembros no pueden ser cesados de forma discrecional por parte del gobierno, sólo pueden ser removidos por causa grave o en caso de circunstancias excepcionales.

Para asegurar la imparcialidad de sus integrantes, éstos están sujetos a un marco de incompatibilidades, es decir, no podrán desarrollar actividades de carácter público o privado, con excepción de las no remuneradas en asociaciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia. En algunos casos estas incompatibilidades subsisten durante cierto tiempo después de la expiración de su cargo.

Un punto para destacar es la participación del Ejecutivo y el Legislativo de manera conjunta en la elección de autoridades que se supone deben ser apolíticas, no partidistas y neutrales dentro del proceso político. La experiencia comparada (Reino Unido, Francia, España, Estados Unidos) demuestra que, a la larga, los miembros de estos órganos autónomos terminan respondiendo de una u otra manera a las preferencias del partido mayoritario en las cámaras participantes. La existencia de requisitos de elegibilidad y de causas de incompatibilidad no evitan que los partidos elijan a «personas de confianza». De esta forma se otorga a los partidos una vía, cada vez que se tiene que realizar un nuevo nombramiento, para influir, en el largo plazo, en la actividad de estos organismos.

AUTONOMÍA FINANCIERA

Es la capacidad para proyectar, gestionar y ejercer su presupuesto, así como estar en posibilidad de generar recursos propios, como los derechos que cobre por prestaciones de servicios individualizados; por ejemplo, la expedición de copias o la formulación de proyectos de investigación.

El primer elemento es la facultad de definir y proponer sus propios presupuestos, proyectar sus necesidades económicas y materiales a partir de su plan de actividades mediante un anteproyecto de presupuesto que normalmente es sometido a la aprobación del Poder Legislativo. También que tenga la libertad para para administrar y emplear los recursos económicos que les sean asignados para el cumplimiento de sus fines.

La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria indica que los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos comparten el mismo tipo de autonomía presupuestaria:

Aprobar sus proyectos de presupuesto y enviarlos a la Secretaría de Hacienda para su integración al proyecto de Presupuesto de Egresos, observando los criterios generales de política económica;

Ejercer sus presupuestos sin sujetarse a las disposiciones generales emitidas por las secretarías de Hacienda y de la Función Pública; aunque estarán sujetos a la normatividad, la evaluación y el control de los órganos correspondientes, es decir, de la Auditoría Superior de la Federación (ASF);

Autorizar las adecuaciones a sus presupuestos sin requerir la autorización de la Secretaría de Hacienda;

Realizar sus pagos a través de sus respectivas tesorerías o sus equivalentes;

Determinar los ajustes que correspondan en sus presupuestos en caso de disminución de ingresos;

Llevar la contabilidad y elaborar sus informes, así como enviarlos a la Secretaría de Hacienda para su integración a los informes trimestrales y a la Cuenta Pública;

RELACIONES CON LOS PODERES

Deben mantener con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación. Cada OCA se constituye en torno a una atribución y del área de competencia que se genera alrededor de ellos. Sin embargo, los órganos autónomos no están subordinados y no dependen de los órganos tradicionales, lo que implica una situación de independencia relativa. Están en estrecha relación con aquéllos, con los que colaboran, antes los que rinden cuentan y a cuyo control están sujetos. Por ello, la autonomía no supone separación o independencia absoluta respecto de los órganos soberanos. No están adscritos ni subordinados a otro poder del Estado, pero tienen que presentar informes y realizar comparecencias ante el órgano parlamentario y sus actos y resoluciones pueden ser revisados por las instancias judiciales.

Al respecto es importante tener en cuenta el potencial contramayoritario que poseen los OCAs. El potencial contramayoritario resulta bien conocido en el ámbito judicial: se basa en el hecho de que la Suprema Corte, un órgano cuya integración no responde a criterios de selección democrática, puede declarar la inconstitucionalidad de las leyes y, de esta forma, anular una decisión de la mayoría legislativa. La objeción central de este argumento es, como resulta evidente, el carácter no democrático de la judicatura. Este argumento se extiende a los OCAs, por ejemplo, si la Comisión Nacional de Derechos Humanos, el INAI o la COFECE toman decisiones atente contra una mayoría parlamentaria.

Evidentemente esas decisiones serían contramayoritarias en el sentido que no son órganos elegidos democráticamente. Pero, se debe tener en consideración que la misión de los OCAs no es la de representar a la ciudadanía, sino ejercer funciones puntuales con carácter técnico, no partidista, en todo caso, en beneficio de la ciudadanía. ¿Cómo? Porque sus decisiones tienen un estricto apego a la Ley, la cual, representa lo que la sociedad en su momento considera justo; por ello, en el desempeño de sus competencias pueden adoptar decisiones que vayan en contra de las preferencias de los órganos soberanos del Estado e incluso, en contra de las preferencias de la mayoría de la opinión pública.

Esta situación más que una desventaja debería ser vista como una ventaja adicional de los OCAs. Puesto que su composición prevé mandatos más prolongados que el de los de los ocupantes del Ejecutivo y el Legislativo; que su renovación no es coincidente con aquéllos y su carácter autónomo, nos indicaría que sus decisiones cuentan con un un horizonte temporal más estable. De tal forma, estas agencias contramayoritarias y autónomas pueden generar expectativas positivas en cuanto a la estabilidad de sus resoluciones, lo que redunda en una mayor confianza por parte de los diferentes actores involucrados.